深入推進政策法規和指導監督工作 為國企國資改革發展提供堅強保障
——王文斌在全國國資委系統指導監督工作研討培訓班上的講話（摘要）
2015年11月11日
這次研討培訓班的主要任務是：深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，總結一年來國資委系統政策法規和指導監督工作，分析當前面臨的新形勢新要求，研究下一階段重點工作。國務院國資委對本次研討培訓班高度重視，張毅同志專門作出重要批示，充分肯定各級國資委政策法規和指導監督工作取得的成績，要求大家深入學習領會黨的十八屆五中全會精神，主動適應經濟發展新常態，樹立新的發展理念，認真貫徹全面依法治國戰略，按照新時期深化國企國資改革要求，扎實做好政策法規和指導監督各項工作。請大家認真深刻領會、抓好貫徹落實。下面，我講三點意見。
一、國資監管政策法規和指導監督工作取得積極進展
一年來，各地國資委在地方黨委、政府的領導下，認真貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，聚焦國企國資改革中心任務，勇于探索、開拓進取，政策法規和指導監督工作取得較好成效。
一是推動完善國有資產管理體制邁出新的步伐。各地認真梳理監管職能，大力推進簡政放權，突出監管重點，調整內設機構，以管資本為主加強國有資產監管開始破題。經營性國有資產集中統一監管扎實推進，省級國資委監管覆蓋面較2013年提高了近10個百分點，不少地方金融、文化領域國有資產集中統一監管取得突破。地市和縣級國資監管機構建設逐步加強，一些地方實現了地市級國資監管機構100%獨立設置，部分地方推動被撤并的機構重新獨立設置或明確為特設機構性質。
二是保障和促進依法監管取得明顯成效。截至目前，國務院國資委共出臺規章規范性文件372件，地方政府和地方國資委出臺國資監管文件3880多件，法規制度體系建設更加完善。以“有效融入監管環節、提高審核把關質量”為重點，行權履職法律審核把關更加規范。加強信息公開、授權委托等方面的法律風險防范，妥善處理行政復議和訴訟案件，逐步形成“以事前防范和事中控制為主、事后應對總結完善為輔”的法律風險防范工作機制，內部法律風險防范與應對更加有效。法制宣傳教育工作更加深入，實現普法工作“橫向到邊，縱向到底”，為依法監管、依法治企奠定了堅實基礎。
三是推進企業法治建設不斷深化。各地按照地方國有重點企業法制工作第三個三年目標的要求，進一步加強監管企業法治工作的規劃、考核和督促檢查。據初步統計，全國省級國資委監管企業中，67%設置了獨立的法律事務機構，52%建立了總法律顧問制度，企業法律顧問機構和隊伍建設逐步強化。不少地方針對法律風險多發領域，指導企業強化法律風險防控，企業法律風險防范工作扎實推進。
四是指導監督工作進一步加強。各省級國資委以深化國有企業改革、加強出資人監管等工作為重點，積極開展對地市和縣級國資監管機構的指導監督，工作領域不斷拓展，工作方式方法不斷豐富。國務院國資委高度重視對各地國資監管機構的指導監督工作，各廳局按照職責對口開展相關工作。
二、充分認識政策法規和指導監督工作面臨的新形勢新要求
剛剛閉幕的黨的十八屆五中全會規劃了未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖。貫徹落實黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，按照深化國企國資改革、全面推進依法治國總體部署，國資監管機構面臨新的形勢、任務和要求，政策法規和指導監督工作大有可為。
（一）深化國有企業改革對政策法規和指導監督工作提出新的任務。
黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大決定。前不久，黨中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，對新形勢下推進改革的指導思想和目標任務作了全面部署。近日，發展混合所有制經濟、完善國有資產管理體制、加強國有資產監督等系列配套文件也陸續出臺，國企國資改革的重要舉措和路徑逐步清晰。習近平總書記指出，改革和法治相輔相成、相伴而生，要在法治下推進改革，在改革中完善法治，實現改革和法治同步推進。《指導意見》通篇體現了法治理念，全文28處提到“依法”二字。貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和系列改革文件要求，必須處理好推進國有企業改革與堅持法治的關系，積極發揮法治的引導、推動、規范、保障作用，做到重大改革于法有據，確保國企國資各項改革始終在法治軌道上推進。這就需要政策法規和指導監督工作深度參與、提供服務，一方面在制定改革具體文件和方案時加強法律審核把關，另一方面在改革實施過程中強化法律指導，確保依法合規操作。
《指導意見》對政策法規和指導監督工作自身也提出了明確的任務要求。我們要按照以管資本為主加強國有資產監管的要求，進一步突出政策法規和指導監督工作重點，統籌謀劃，科學制定推動依法監管、依法治企的配套文件并貫徹落實，確保改革任務落地生根。
（二）全面依法治國為政策法規和指導監督工作帶來重大機遇和挑戰。
黨的十八屆四中全會對全面依法治國作出重大戰略部署，開啟了中國法治新時代。習近平總書記在今年2月2日省部級主要領導干部落實全面依法治國戰略專題研討班上進一步指出，要把全面依法治國放在“四個全面”戰略布局中來把握，并對領導干部“尊法、學法、守法、用法”提出了明確要求。這充分說明，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重要。在依法治國進入“快車道”、尊崇法治成為時代共識的大背景下，我國市場經濟法律體系將更加完善，在法治軌道上推進國企國資改革發展的方向將更加明確，各級領導干部的法治意識也將進一步增強，國資監管政策法規和指導監督工作的機遇前所未有、意義更加凸顯。全面推進依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，對建設法治國家、法治政府、法治社會都提出了更高要求。與這些要求相比，國企國資法治建設還存在很大差距和不足：權由法定、權依法使的觀念還沒有深入人心，領導人員法治素養和法治能力有待進一步提高；依法行權履職還不到位，國資監管工作中越位、錯位、缺位現象依然存在；依法治企還不深入，企業違法違規決策、經營時有發生。國資監管政策法規和指導監督工作任務十分艱巨。
為深入貫徹落實黨的十八屆四中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，國務院國資委專門組織召開了國資委系統法治工作座談會，張毅主任對下一步推進國資委系統法治建設提出了明確要求。新形勢新任務需要我們迎接挑戰，敢于擔當，以高度的責任感和使命感做好政策法規和指導監督工作，全面完成推動依法監管、依法治企的各項任務。
（三）推動國有企業持續健康發展對政策法規和指導監督工作提出更高要求。
黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規劃建議稿提出，要增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，堅定不移把國有企業做強做優做大；要以提高發展質量和效益為中心，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制和發展方式。國有企業是實現全面建成小康社會的重要力量，必須按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，加快推進結構調整和轉型升級，實現自身的持續健康發展。但從國有企業現狀看，重規模擴張、輕質量效益的現象仍然普遍存在，一些企業治理結構不完善，內部管理還不夠規范。市場經濟本質上是法治經濟，法治是企業發展的可靠保障。當前世界經濟增長乏力，我國經濟下行壓力較大，轉型發展面臨的困難和挑戰日益增多。經濟形勢越嚴峻、創新發展任務越重，越需要運用法治思維和法治方式推動發展，越需要企業加快依法完善公司法人治理結構，依法合規經營，依法規范管理，充分發揮法治對國有企業持續健康發展的促進和保障作用。
適應新的要求，國資監管政策法規和指導監督工作應當主動作為、發揮作用。一方面，通過健全體制機制、完善制度規范，推進國資監管機構簡政放權、放管結合、優化服務。另一方面，指導國有企業堅持依法合規，將法律管理融入企業經營管理，發揮法治的價值創造功能。
三、努力做好當前和今后一個時期政策法規和指導監督工作
當期和今后一個時期政策法規和指導監督工作的總體思路是：認真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，落實全面依法治國戰略，按照以管資本為主加強國有資產監管的要求，全面提升依法監管和依法治企能力，努力打造國資監管法治機構和法治國企，切實加強國資委系統建設，為深化國企國資改革、做強做優做大國有企業提供堅強保障。
（一）依法推進國有資產監管機構職能轉變。
一要準確把握依法履行出資人職責的定位。在推進完善國有資產管理體制中，堅持政企分開、政資分開，進一步明確國資委的政府直屬特設機構性質，根據授權代表本級人民政府對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業依法履行出資人職責。在依法行權履職中，堅持出資人管理和監督相統一，改變“重管理、輕監督”的現象，不斷加強出資人監督，切實有效防止國有資產流失。二要依法界定國資監管機構的職責邊界。按照簡政放權、放管結合、優化服務的要求，探索制定監管權力清單和責任清單，堅持職權法定。突出監管重點，管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。將依法應由企業自主決策的事項歸位于企業，尊重企業的經營自主權和法人財產權；將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位，進一步落實政資分開要求。三要依法改進監管方式和手段。堅持事前規范、事中監控、事后問責的原則，推動更多采用法治化、市場化方式履行出資人職責。注重通過公司治理結構依法行權履職，“一企一策”制定公司章程，依法規范董事會運作，嚴格選派股東代表和董事監事。適應優化內部組織設置和職能配置的需要，研究制訂“分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗”的制度，依法規范權力運行，強化內部流程控制。健全國資監管信息公開制度，推動實現陽光監管。
（二）健全完善國有資產監管法規制度體系。
一要及時開展規范性文件清理工作。按照“全面覆蓋、滾動推進”的要求，系統清理現行有效的規范性文件，并形成定期清理的工作機制，重點是對不符合改革方向、不適應以管資本為主加強國有資產監管要求的文件進行修改或者宣布廢止、失效，對現有文件中相互交叉和沖突的內容進行系統梳理和完善，確保相關規定協調一致。二要繼續推進國有資產監管重點立法。根據本地區國企國資改革發展實際需要，推動出臺國資監管地方綜合性法規或政府規章。將實踐證明比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，及時上升到制度層面，重點推進完善法人治理結構、發展混合所有制經濟、實施分類監管、加強企業國有資產監督等方面的制度規范。三要進一步提高立法工作質量。加強立法調研，擴大征求意見的范圍，充分聽取監管企業、相關部門、各級國資委和專家學者的意見建議。組織開展立法技術培訓，大力提升機關法規制度起草的專業水平。嚴格執行立法工作程序，提高對委機關規范性文件審核把關的質量。省級國資委要按照規定及時將規范性文件報國務院國資委備案。四要建立健全內部法律事務管理制度。健全對機關信息公開、授權委托、合同簽訂等工作的法律審核把關制度，明確審核重點，規范審核流程。完善行政復議和訴訟案件的相關工作制度，建立機關法律風險預警和排查機制，實現應對和防范并舉。
（三）著力強化對國有企業改革的法律支撐保障。
一要做好對重大改革方案的法律審核與服務。完善工作機制，將法律審核作為重大改革方案出臺的必經前置程序，做到應審必審。突出審核重點，確保改革措施符合中央關于完善國有資產管理體制和國有企業改革的方向、符合相關法律法規要求。二要切實保障改革任務依法實施。在國有企業混合所有制改革、員工持股試點、企業重組整合和國有資本流轉等改革操作和實施過程中，做到法律服務全方位、全過程參與，確保程序合法、操作規范、風險可控。三要努力為改革營造良好政策法律環境。支持、配合做好與國有企業改革密切相關的法律法規修訂工作，充分反映國資委系統的意見建議。積極爭取有關部門在建立企業公共服務補償機制、企業重組整合稅收優惠等方面的政策支持。加強與司法機關的溝通，妥善處理涉及國有企業改革的不良資產處置、國有企業改制退出等法律糾紛案件。
（四）努力打造法治國企。
一要抓好全面推進法治國企建設的規劃部署。貫徹四中全會要求，國務院國資委研究起草了《關于全面推進法治央企建設的指導意見》。各地國資委可參照意見要求，研究出臺全面推進法治國企建設的指導性文件，將法治要求貫穿企業治理和決策運營的各個環節，覆蓋包括領導人員在內的企業全員。推動將法治建設成效作為考核企業領導班子的重要內容，優先提拔任用法治素養好、依法辦事能力強的干部。按照《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》要求，將合規經營納入業績考核指標體系。二要認真落實省屬國有重點企業法制工作第三個三年目標。明年是國有重點企業法制工作第三個三年目標的收官之年。要充分運用綜合評價、定期通報等手段，強化對監管企業落實第三個三年目標的檢查督促，力爭到2016年底實現監管企業全面設立總法律顧問，規章制度、經濟合同、重要決策等三項法律審核率達到100%。國務院國資委將適時組織對各地落實三年目標進展情況進行檢查驗收并在全系統進行通報。三要健全完善總法律顧問制度。努力做到“三個到位”：人員配備到位，盡快配齊配強總法律顧問；職責落實到位，通過寫入章程等形式明確總法律顧問的定位，作為企業高級管理人員，可以由董事會聘任，并從制度機制上確保總法律顧問全面領導企業法律管理工作、有效參與企業重大決策；激勵約束到位，建立總法律顧問述職制度，科學評價和全面考核總法律顧問履職情況。四要指導企業加強國際化經營中的法律風險防范和訴訟案件應對。健全境外投資經營規章制度，將境內行之有效的法律風險防范機制延伸到境外子企業和分支機構。抓好關鍵環節的防范應對，督促企業認真開展境外項目法律論證和盡職調查，積極應對境外投資審查、國際貿易等重點法律風險，維護企業合法權益。
（五）扎實開展指導監督工作。
一要推進經營性國有資產集中統一監管。落實《指導意見》要求，進一步爭取地方黨委、政府的重視和支持，加快制定并落實好本地區黨政機關、事業單位與所屬企業脫鉤的實施方案。著力發揮專業化監管優勢，推進國有資產出資人監管全覆蓋。將國有資本合理流動、優化配置與推進集中統一監管相銜接，在更大范圍、更高層次上推動企業重組和資源整合。二要加強地市國資監管機構建設。機構建設是當前地市國資監管工作的薄弱環節。要抓住完善國有資產管理體制的有利契機，主動加強與省機構編制部門和地市黨委、政府的匯報溝通，積極推動地市單獨設立國有資產監管機構，夯實政企分開、政資分開的組織基礎。繼續指導明確縣級國有資產監管責任主體，國有資產總量較大的可以單獨設立國有資產監管機構。三要做好本地區國有企業改革的指導把關。各級國資監管機構要深入學習《指導意見》和有關配套文件，全面理解、準確把握黨中央、國務院推進國有企業改革的目標方向和核心要求。要將中央要求與地方實際有機結合，制定并落實好改革方案，及時推出一批試點，把改革任務落準落細落實。加強協調服務，努力幫助解決改革中的困難和問題，確保本地區改革順利推進。
在落實全面依法治國戰略和推動國有企業改革發展的關鍵階段，政策法規和指導監督工作任務十分繁重，需要我們進一步統一思想，提高認識，狠抓落實。這里，我提四點建議：一是強化組織領導，對依法監管、依法治企和指導監督重點工作，各地國資委主要領導要親自研究、帶頭謀劃、靠前指揮，分管領導要全力投入、加強組織。二是完善工作措施，抓好政策法規和指導監督工作的規劃部署、任務分解和督促檢查，強化任務落實的硬約束。三是增強委內、上下級國資委、國資委與監管企業之間三個合力，加強協調配合，營造共同推進依法監管、依法治企的良好氛圍。四是加強隊伍建設，加快配齊配強政策法規和指導監督工作人員，定期開展法律知識和國資監管業務知識交流培訓。